Opinii

PNCCF - Programul Național de Cadastru și Carte Funciară sub lupa specialiștilor din domeniu Partea III

Autori:
Valeriu MANOLACHE, Președinte APCGC
Cornel PĂUNESCU, Președinte onorific UGR
Ionuț SĂVOIU, Președinte UGR

PNCCF

Ionuț Săvoiu, Președinte al Uniunii Geodezilor din România a fost deputat în Parlamentul României în legislatura 2012-2016 perioadă în care a îndeplinit funcția de Vicepreședinte al Comisiei de Tehnologia Informației și Comunicații. Între 2005-2012 a fost Country Manager într-o companie multinațională de profil și consultant internațional în domeniu în Europa de Est. La înființarea Agenției Naționale de Cadastru și Publicitate Imobiliară (ANCPI), în anul 2004, a ocupat timp de 7 luni, poziția de director general adjunct în cadrul instituției. Referindu-se la Programul Național de Cadastru și Carte Funciară dl Săvoiu ne-a împărtășit câteva opinii:

Ionut Cristian Savoiu ”PNCCF ar avea șansa să se deruleze într-un ritm mult mai eficient dacă ar exista un dialog echilibrat și instituționalizat între autorități și profesioniștii din domeniu în beneficiul întregii societăți. Dupa cum se știe foarte bine legea de reglementare și organizare a profesiei de geodez este respinsă la avizare chiar de către autoritățile naționale în domeniu, MDRAP (Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice) și ANCPI. În opinia noastră aprobarea legii ar creea acel context instituțional organizat prin care profesioniștii din domeniu pot interveni pozitiv și imbunătăți cadrul normativ și economic al ANCPI în ceea ce privește activitatea de cadastru și înregistrare sistematică.
Este laudabil din punct de vedere al transparenței că ANCPI prezintă lunar pe site-ul său unele evoluții din derularea PNCCF în ceea ce privește numărul contractelor de finanțare încheiate cu unitațile administrativ teritoriale, numărul de imobile înregistrate sistematic și suprafața totală a acestora.
Din datele puse la dispoziție de ANCPI, din păcate, lipsesc elemente esențiale de raportare neavând astfel o imagine clară care să indice progresul efectiv realizat și dimensiunea decalajului în termeni cantitativi față de ceea ce este de facut în cadrul fiecărei unități administrativ teritoriale inclusă în program. Aceste date are trebui prezentatate în formă centralizată, grupat pentru fiecare tip de finanțare și raportat la cantitățile de realizat până la termenul final al PNCCF în anul 2023. Obținerea unei sinteze în acest sens este mult prea laborioasă pentru publicul specializat iar pentru publicul larg practic imposibil de realizat. Din parcurgerea cifrelor rezultă că de la lansarea PNCCF până la 19 ianuarie 2019 doar cca 875.000 de ha din cca 23.800.000 de ha, adică un procent de cca 3.8 % din teritoriu a fost cadastrat și înregistrat sistematic, și doar 22% fiind contractat în diverse faze. Dacă luam în considerare un progres anual al activității de cadastru și înregistrare de cca 500.000 de hecatre (maximul înregistrat în 2018) rezultă o creștere a procentului de realizare a obiectivului PNCCF cu 2% din teritoriul național în fiecare an. În acestă ipoteză, finalizarea PNCCF s-ar realiza peste 40 de ani fapt care ne conduce spre concluzia că ar trebui făcut ceva concret în sensul accelerării derulării programului pe componenta de cadastru și înregistrare sistematică.

Sugerez pe acesta cale o sinteză a stadiului activității în cadrul PNCCF pe următoarea matrice de analiză propusă:

Tipul de finanțare S1 N1 S2 S3 S4 S5 S6 N2 P1 P2 P3
F1
...
F5
TOTALURI
  • F1 - Finanțare de la buget ANCPI cu servicii cadastrale contractate pe întreg UAT – ul înainte de aprobarea HG nr. 294/29.04.2015
  • F2 – Finanțare de la buget ANCPI cu servicii cadastrale contractate pe întreg UAT – ul
  • F3 – Finanțare de la buget ANCPI cu servicii cadastrale contractate pe sectoare cadastrale
  • F4 – Finanțare de la buget local cu posibilitatea de asigurare a cofinanțării ANCPI
  • F5 – Finanțare de la buget în cadrul POR – Axa 11
  • S1 – Suprafața totala a UAT – urilor pentru care se execută/au fost executate servicii cadastrale și de înregistrare sistematică
  • N1 – Număr estimativ de imobile din cadrul UAT – urilor pentru care se execută/au fost executate servicii cadastrale și de înregistrare sistematică
  • S2 – Suprafața totală aferentă sectoarelor cadastrale care fac/au facut obiectul
  • S3 – Suprafața aferentă sectoarelor cadastrale din cadrul UAT – urilor aflate în diverse faze de execuție
  • S4 – Suprafața aferentă sectoarelor cadastrale din cadrul UAT – urilor aflate în faza de publicare
  • S5 – Suprafața aferentă sectoarelor cadastrale din cadrul UAT – urilor aflate în faza de soluționare a contestațiilor
  • S6 – Suprafața aferentă sectoarelor cadastrale din cadrul UAT – urilor aflate în faza de soluționare a contestațiilor, înregistrată în ”Imobile E-Terra”
  • S7 – Suprafața aferentă sectoarelor cadastrale din cadrul UAT – urilor cu imobile înregistrate în aplicația ”Imobile E-Terra”
  • N2 – Numărul de imobile din cadrul UAT – urilor înregistrate în aplicația ”Imobile E-Terra”
  • P1 – Procentul de realizare S7/S1
  • P2 – Procentul de realizare S7/S2
  • P3 – Procentul de realizare estimat N2/N1

După realizarea unei astfel de analize vom cunoaștem mai bine următoarele aspecte:

  1. care este procentul de teritoriu național pentru care sunt în derulare servicii cadastrale și înregistrare sistematică defalcat pe fiecare modalitate de finanțare;
  2. care este procentul de teritoriu național aflat în diferite faze determinante ale procedurilor de cadastru și înregistrare sistematică raportat la întreg teritoriul național în funcție de diferitele surse de finanțare;
  3. care este procentul de teritoriu național aflat în diferite faze determinante ale procedurilor de cadastru și înregistrare sistematică raportat la teritoriul național pentru care sunt în derulare servicii cadastrale și de înregistrare sistematică în funcție de diferitele surse de finanțare;
  4. care este dinamica procesului de cadastru și înregistrare prin analiza comparativă lunară/trimestrială/anuală;
  5. care este procentul imobilelor cadastrate și înregistrate raportate la totalul imobilelor estimate la nivelul teritoriului național.

Realizararea unei astfel de analize sintetice s-ar baza efectiv pe date analitice similare celor din tabel detaliate pentru fiecare UAT și centralizate și la nivel de județ lucru care ar transparentiza și mai bine stadiul efectiv al programului atât pentru publicul larg dar și pentru factorii de decizie implicați.

Tot în analiza stadiului implementării măsurilor instituite prin programul de guvernare 2017-2020 prezentată lunar pe site-ul ANCPI, am dori să urmărim cum PNCCF contribuie la atingerea celor doi indicatori avuți în vedere. În mod evident, pentru a observa acest lucru în situația prezentată ar fi trebuit să existe o defalcare clară a procentelor obținute din înregistrarea sistematică fața de cele înregistrate la cerere, atât în cazul imobilelor locuință (primul indicator) cât și în cazul suprafeței terenurilor agricole ce fac obiectul subvențiilor APIA (al doilea indicator).

Pentru noi există un mare semn de întrebare de ce în analiza stadiului implementării măsurilor instituite prin programul de guvernare 2017-2020 nu au fost incluși indicatori strict legați de PNCCF și nu complementar față de politicile regionale și de dezvoltare rurală așa cum sunt prezentați. Oare stadiul implementării Axei 11 din Programul Operațional Regional (POR) nu face parte din dezvoltarea regională?!

In plus am mai spus-o și cu alte ocazii, modul în care se derulează achizițiile în ceea ce privește Axa 11 din POR generează un risc major ca o parte semnificativă din sumele alocate pentru servicii cadastrale și de înregistrare sistematică în cele 660 de UAT-uri să fie cel mai probabil transferate către alte axe din POR spre finalul perioadei de finanțare sau, în cel mai rău caz, chiar dezangajarea acestora.

De remarcat că la achizitia publică din toamna anului 2018 pentru 36 de loturi incluzând cca 200 de comune s-au prezentat furnizori decât pentru 12 loturi care includ 57 de comune. Există câteva elemente de risc care rezultă din analiza modului în care a fost alcătuită documentația de atribuire pentru cele 36 de loturi și care îndepărtează furnizorii de PNCCF pe care aș dori să le enumăr mai jos:

  • modul de estimare a valorii contractelor nu ține cont de elementele de cost ale furnizorului care în general variază în funcție de numărul de imobile și tipul multicriterial al acestora și astfel sunt stabilite artificial plafoane pentru prețuri care nu acoperă costurile și riscurile furnizorilor;
  • numărul diferit de comune pentru fiecare lot, cu o variabilitate de la 3 la 10, are o influență directă asupra costurilor fixe pentru fiecare UAT și care nu are legatură cu suprafața contractată;
  • durata fixă de prestare a serviciilor pentru fiecare lot indiferent de numărul de comune care necesită derularea unui efort de manoperă concentrat și excesiv dezechilibrat pe perioada primelor 6 luni din contract în loturile cu număr mare de comune, comparativ cu cele cu un număr mai mic de comune;
  • imposibilitatea efectuării unor predări și decontări parțiale pe parcursul prestației pe o perioada îndelungată de cca. 12 – 16 luni, dupa caz, după prima livrarare. În aceste condiții cea mai mare parte a furnizorilor consideră ca nu vor reuși să asigure un flux de numerar care să mențină concentrarea echipelor de proiect pe serviciile contractate și riscul creșterii semnificative a costurilor de finațare, dacă aceasta este posibilă.

În cadrul discuțiilor purtate la UGR am ajuns clar la concluzia că este nevoie de o schimbare de paradigmă în ceea ce privește modul în care furnizorii de servicii cadastrale și reprezentanții unităților administrativ teritoriale își gasesc locul în cadrul PNCCF. Credem că nu este suficient doar să ni se semnaleze din partea ANCPI ”oile negre” ale implementării PNCCF, respectiv unii primari care nu s-au arătat interesați să contracteze lucrări de înregistrare sistematică și persoane fizice și juridice autorizate care tergiversează lucrările de înregistrare sau nu doresc să se implice în furnizarea de astfel de servicii, ci să și găsim împreună soluții.”

În continuare dl Săvoiu a prezentat câteva din soluțiile propuse de specialișii din domeniu în decursul timpului:

Nr.
crt.
Măsura propusă Descriere Efect obținut
1. Modul de calculul a valorii estimate a contractului

Aprobarea unor norme de calcul multicriterial al valorii contractului pentru un UAT
Stabilirea valorii estimate a contractului de achiziție publică se va face distinct pentru fiecare UAT, pe baza unei metodologii clare aprobate de ANCPI care să țină cont de criterii privitoare la modul de utilizare a terenurilor, ponderea diferitelor destinații și categorii de folosință în total teritoriu, modul de locuire, istoricul sistemul de înregistrare a proprietății și a calității lucrărilor și a modului de aplicare a legilor proprietății, etc., având ca unitate de cost imobilul și/sau suprafața în funcție de respectivul criteriu Valoarea contractului este corelată mai bine cu efortul de manoperă și riscurile în furnizarea serviciului, astfel furnizorii vor fi încurajați să concureze la ofertare
2. Externalizarea verificării (recepția rămâne la OCPI)
Aprobarea unor specificații tehnice privind verificarea serviciilor de cadastru și înregistrare sistematică și externalizarea serviciilor de supervizare și verificare
Standardizarea, simplificarea și reglementarea procedurii de verificare a serviciilor de cadastru și înregistrare sistematică. Corelarea timpilor de verificare și receptie cu dimensiunea UAT-ului și reducerea acestora Eficientizarea și reducerea timpilor de verificare
3. Livrabile intermediare noi
Modificarea specificațiilor tehnice în sensul introducerii unor noi livrabile între raportul preliminar și baza de date cadastrale – copia spre publicare
Identificarea altor faze determinante pe durata proiectului încheiate cu livrabile decontabile și actualizarea specificațiilor tehnice în acest sens Îmbunătățirea fluxului de numerar al furnizorului prin decontări mai dese într-o perioadă lungă, de peste 12 luni, de regulă între livarea 1 și 2, în acest mod furnizorii vor fi încurajați să concureze la ofertare

”Cred că este benefic pentru economie și societatea românească în ansamblul ei să identificăm împreună problemele mai degrabă, să căutam soluții și nu vinovați. Soluții există dar acestea merită să fie discutate apoi agreate și cu profesioniștii care realizează serviciile de cadastru și înregistrare”, a încheiat dl Ionuț Săvoiu, președintele UGR.


PNCCF - Programul Național de Cadastru și Carte Funciară sub lupa specialiștilor din domeniu Partea II

Autori:
Valeriu MANOLACHE, Președinte APCGC
Cornel PĂUNESCU, Președinte onorific UGR
Ionuț SĂVOIU, Președinte UGR

PNCCF

Asociația Patronală din Cadastru, Geodezie și Cartografie (APCGC) reunește 142 firme al căror principal domeniu de activitate, așa cum se poate constata chiar din denumire, este Cadastrul, alături de specializările strâns legate de acesta, respectiv Geodezia (referința spațială) și Cartografia (harta). Președintele APCGC, dr. ing. Valeriu Manolache cu o experiență în domeniu de peste 30 de ani, a precizat:

Valeriu Manolache ”Dat fiind domeniul nostru de activitate, suntem profund interesați de toate aspectele legale, economice și sociale care constituie cadrul general în care lucrăm. Practic, toate firmele de specialitate care au aderat la APCGC prestează cu precădere servicii de cadastru pentru persoane fizice, pentru autoritățile publice locale dar și pentru instituția de profil (ANCPI). În mod firesc, activitatea curentă, ca și experiența acumulată de-a-lungul timpului, ne-au contribuit să avem o bună cunoaștere, ”din interior” a celor mai importante aspecte practice care privesc încercarea de realizare a evidenței cadastrale generalizate în România.
Potrivit celor prevazute în Hotărârea Guvernului nr. 294/29.04.2015, ar fi trebuit ca începând din 2018 să fie asigurat un ritm anual de peste 300 UAT-uri (de la 320 în 2018, la 560 în 2023), astfel încât până în anul 2023 să fie acoperite 3.181 de localități din totalul celor 3.228 de UAT-uri (municipii, orașe, sectoare în Capitală și comune) existente în România.
Examinând datele statistice publicate pe web-site-ul ANCPI (www.ancpi.ro), putem observa fie partea plină a paharului, fie partea goală, funcție de punctul de vedere (al autorităților și al cetățeanului).
”Paharul” complet îl reprezintă cele 40 de milioane de imobile (terenuri și construcții) care se estimează că ar exista în România.
Privind ”partea plină”, constatăm că în acest moment sunt înregistrate în evidența cadastrală aproape 12 milioane de imobile.
”Partea goală” ne arată că mai sunt de înregistrat circa 28 de milioane de imobile, adică circa 70% din totalul estimat. Mai putem constata că din cele 12 milioane de imobile în evidență, doar puțin peste un milion (nici 10%) au fost înregistrate prin PNCCF (gratuit) restul fiind înregistrat prin sistemul de cadastru ”sporadic” pe cheltuiala deținătorilor (persoane fizice și juridice), aceasta reprezentând o semnificativă sursă de venituri ”proprii” ale ANCPI, sursă din care se finanțează înregistrarea ”gratuită”.
De asemenea, se mai poate observa că ritmul de înregistrare prin PNCCF poate fi estimat în mod optimist la circa 400.000 de imobile pe an, ceea ce ar însemna, dacă nu se produce nicio schimbare majoră, că până la sfârșitul anului 2023 vor mai fi incluse în evidența cadastrală încă 1.600.000 de imobile, foarte departe de obiectul propus.
Spre deosebire de perspectiva autorităților, care consideră că totul decurge conform planului, din perspectiva cetățeanului este clar că ceva nu merge cum ar trebui și sunt necesare reparații ”capitale”, dacă nu chiar o regândire a întregului sistem.

Fiind direct implicate în lucrările de cadastru sistematic finanțate prin PNCCF, firmele din Asociația Patronală din Cadastru, Geodezie și Cartografie (APCGC) au putut constata în cel mai direct mod posibil care sunt deficiențele actualului sistem de înregistrare cadastrală, deficiențe pe care le-au semnalat conducerii ANCPI în numeroase materiale scrise și întâlniri de lucru, fără însă a putea constata o ameliorare semnificativă a stării de lucruri.

  • Foarte pe scurt, din punctul nostru de vedere, principalele deficiențe sunt:
    • Caracterul extrem de stufos, interpretabil și contradictoriu al cadrului normativ reprezentat în primul rând de Legea 7/1996 (a cadastrului și publicității imobiliare) și de ”Regulamentul de avizare, recepție și înscriere în evidențele de cadastru și carte funciară” adoptat în 2014, ambele acte modificate de mai multe ori (legea de peste zece ori, regulamentul de peste cinci ori). La acestea două se adaugă multe alte legi cu incidență în evidența cadastrală, precum și Caietul de sarcini pe baza căruia se derulează lucrările de înregistrare cadastrală sistematică.
    • Caracterul facultativ al cadrului normativ. Tocmai pentru că este stufos, interpretabil și contradictoriu, specificațiile legilor și normelor sunt aplicate neuniform. Practic, fiecare oficiu teritorial (OCPI) din subordinea ANCPI își face propriile norme, ajungând chiar în situația ca doi funcționari din același oficiu să interpreteze diferit aceeași speță.
    • Durata exagerat de mare a procedurilor de verificare și recepție la OCPI a lucrărilor de înregistrare cadastrală sistematică, determinată și de inexistența unor criterii clare și transparente, totul petrecându-se de parcă obiectivul ar fi punerea în dificultate a Prestatorului și nu sprijinirea lui în realizarea unei lucrări corespunzătoare din toate punctele de vedere. Desigur, contractele pentru servicii de înregistrare cadastrală nu omit prevederi privind plata de penalizări în sarcina Prestatorului dacă acesta întârzie predarea, în schimb ”uită” să prevadă și penalizări în sarcina Achizitorului (OCPI și ANCPI) dacă acesta amână verificarea, recepția și decontarea.
    • Caracterul absolut atribuit datelor din Titlurile de proprietate emise în aplicarea legilor proprietății funciare (în primul rând Legea 18/1991), deși practica demonstrează că un număr mare din aceste date sunt eronate și contrazic flagrant realitatea.

Desigur deficiențele enumerate mai sus (la care, după o analiză riguroasă și detaliată, se pot adăuga destule altele) nu sunt determinate de cauze imuabile (cum ar fi legile fizicii, de exemplu) ci de aspecte aflate la îndemâna autorităților (Parlament, Guvern) și instituțiilor de specialitate (ANCPI, OCPI, ministere) care le pot corecta. Pentru aceasta este nevoie de profesionalism, de responsabilitate și – în primul rând - de dorința sinceră de a face ce trebuie făcut.”